vchilka.in.ua 1 2 3


Центри формування досконалої політики: бюджетна політика

Семінар двадцять восьмий

Складання бюджету та бюджетна політика: фінансова система адміністративного управління Нової Зеландії

(грунтується на Зведеному звіті – Казначейство Нової Зеландії)


Нотатки для учасників семінарів


Підготовлено Діаною Кук


Серпень 1999


зміст



1. Вступ

1.1 Цілі системи фінансового управління державним сектором

1.2 Що таке конституційна структура державного сектору?

1.3 Що таке законодавча база для фінансової системи адміністративного управління?

2. Ключові поняття новозеландської фінансової системи адміністративного управління

2.1 Внесок, продукція та результати

2.2 Зацікавленість особиста та купівельна

2.3 Обрані міністри та відповідальні міністри

2.4 Корона та її підрозділи

2.5 Прийняття рішень та підпорядкованість

2.6 Ієрархія підпорядкованості у державному секторі

2.7 Касовий метод та метод нарахувань

3. Ефективне управління

3.1 Стратегічні плани (СП)

3.2 Тактичні плани (ТП)

3.3 Діяльність голови виконавчої влади

3.4 Умови контракту, отримання результату

3.5 Угоди на придбання

3.6 Консультанти з купівлі/продажу

3.7 Контроль та регулювання виконання контракту

3.8 Розподілення прямих витрат

3.9 Використання інформації про виробничі витрати

3.10 Амортизаційні відрахування

3.11 Вимоги власника

3.12 Стратегічний бізнес-план

3.13 Контроль і регулювання операцій з активами

3.14 Контроль і регулювання грошових операцій

4. Більш широка сфера діяльності Корони

4.1 Державні підприємства


4.2 Фірми, підпорядковані короні

5. Висвітлення результатів

5.1 Відомчі прогнозні доповіді (ВПД)

5.2 Відомча доповідь протягом року

5.3 Щорічна доповідь

5.4 Фінансовий звіт Корони

6. Висновки


  1. ВСТУП



1.1 Цілі системи фінансового управління державним сектором

Новозеландська система фінансового управління державним сектором має за мету наступне:

  • Підтримка уряду при реалізації його стратегії.

  • Сприяння інформованому прийняттю рішень та відповідальності.

  • Заохочення відповідального та ефективного державного сектору.

Розуміння фінансової системи управління потребує знання конституційного середовища, в якому вона діє. Уряд підпорядковується Парламенту .Фінансова система управління державним сектором підтримує цю конституційну структуру. Вона забезпечує відповідальність, зокрема, через систему асигнувань та контролю парламенту за діяльністю уряду.

1.2 Що таке конституційна структура державного сектору?

Фінансова система управління державним сектором діє в межах новозеландських конституційної та адміністративної структур. Нова Зеландія є парламентською демократією. Конституційний Акт від 1986 року затверджує, що королева є Головою уряду Нової Зеландії, і Генерал-губернатора призначають її представником в Новій Зеландії.

Парламент (законодавча влада) є вищим законодавчим органом Нової Зеландії. Він складається з обраних членів Парламенту (Палата представників) та Генерал-губернатора, як представника Голови уряду.

Парламент має силу створювати, вводити закони, та законопроект, прийнятий Палатою представників, стає законом, коли монарх або Генерал-губернатор його схвалюють. Парламент контролює державні фінанси. Вища влада може збирати податки, отримувати кредитів або витрачати державні фінанси тільки за законами, прийнятими парламентом.


Кожен наступний склад парламенту обирається строком на 3 роки, за виключенням випадків, коли його розпускають. Генерал-губернатор може скликати та розпустити парламент. Після кожних загальних виборів парламент збирається протягом шести тижнів з дня підписання наказу.

Лідер партії або коаліції зі згоди Палати обирається Прем’єр-міністром та Головою Уряду
.

Кабінет
складається з міністрів, його очолює Прем’єр-міністр, який приймає урядові політичні рішення. Рішення Кабінету виконують міністри через підрозділи або інші агенції, за які вони відповідають.

В широкому розумінні, саме міністри та уряд виконують управлінську функцію. Міністри, як такі, повинні мати підтримку Палати та колективно й індивідуально відповідати за спільні рішення, прийняті від їхнього імені, та за заходи, які вони пропонують.

Парламентські Комітети – це групи членів парламенту, призначені Палатою представників для розгляду та звітуванню щодо специфічних питань. Комітет з питань фінансів та витрат (FEC) та Комітет урядової адміністрації – це комітети, найбільш задіяні у фінансовій системі адміністративного управління державним сектором.

FEC сумлінно перевіряє прогнози та річні фінансові звіти уряду, висвітлюючи його діяльність від імені Палати. FEC та інші парламентські комітети роблять теж саме для:


  • Підрозділів.

  • Державних підприємств.

  • Фірм, підпорядкованих короні.

  • Підрозділів уряду.

  • Організацій, які Палата вважає громадськими, наприклад, Новозеландський Банк Резервів.

Підрозділ аудиту є підрозділом парламенту (як сказано у Законі про державні фінанси). Він виконує свої функції від імені та на користь парламенту. Генерал-аудитор звітує Палаті та виборчим комітетам з приводу того, чи підрозділи Уряду ведуть справи у відповідності із намірами та бажаннями парламенту. Роль підрозділу аудиту полягає в тому, щоб гарантувати парламенту правильне використання та відповідальність за витрати державних грошей, а також те, що інформація, яку надають парламенту, є чесною та правильною.


Три центральних агенції задіяні у координації та висвітлені діяльності державного сектору. Це підрозділ Прем’єр-міністра та Кабінет, Державна комісія з питань надання послуг та Казначейство.

Підрозділ Прем’єр-міністра та Кабінет:


  • Надає консультації Прем’єр-міністру щодо політичних, адміністративних та конституційних питань.

  • Надає адміністративну підтримку Кабінету.

  • Робить свій внесок у координацію роботи уряду та підрозділів.

Державна комісія з питань надання послуг є головним консультантом уряду з питань організації роботи державного сектору та стратегічного управління людськими ресурсами. Ці функції включають наступні:

  • Консультування з питань управління діяльністю та організаційних структур.

  • Надання рекомендацій щодо призначення голів підрозділів.

  • Розглядає діяльність голів підрозділів.

Казначейство є головним економічним та фінансовим консультантом уряду. Його функціями можна вважати наступні:

  • Звіти з пропозицій щодо витрат, переданих уряду.

  • Управляє державним боргом.

  • Відіграє значну роль у консультуванні з питань податкової політики.

  • Бере участь у оглядах основних політичних питань, які мають справу із ресурсами.

Казначейства надає консультації з приводу щорічного урядового бюджету та готує документацію щодо бюджету, фінансові звіти уряду Нової Зеландії. Ці фінансові звіти демонструють, яким чином використовують державні ресурси.

Вищий консультативний підрозділ з питань висвітлення діяльності компаній є незалежним підрозділом, керованим Казначейством. Цей підрозділ надає консультації міністрам, Вищим медичним закладам, Вищим дослідницьким інститутам, державним організаціям та їх керівникам з приводу участі уряду у їх діяльності. Підрозділ також надає консультації щодо питань власності, наприклад, фінансові характеристики, стратегічні напрямки, фіскальні ризики, призначення на посаду, обмеження, відторгнення власності. Крім того, він висвітлює політику та управління активами/пасивами.


Урядові підрозділи надають товари та послуги міністрам та суспільству. Кожен урядовий підрозділ очолює голова, якого призначає Кабінет міністрів за рекомендацією державного уповноваженого з питань послуг.

Інші урядові постачальники товарів та послуг – це державні підприємства та фірми, підпорядковані короні. Персональні урядові підрозділи відповідають за ці організації, які, на відміну від урядових підрозділів, є відокремленими від вищої влади.

1.3 Що таке законодавча база для фінансової системи адміністративного управління?

Чотири головні законодавчі акти визначають законодавчу структуру для фінансової системи управління державним сектором.

1.3.1 Закон про державний сектор 1988 року

Закон про державний сектор встановлює структуру відповідальності серед голів підрозділів та міністрів. Голови підрозділів призначаються на певний фіксований термін часу. Вони відповідають за процес наймання власного персоналу за рівними з приватним сектором умовами.

За законом відповідальність перекладається на голів підрозділів для того, щоб вони мали змогу керувати своїми підрозділами та використовувати ресурси, передані їхнім підрозділам, з мінімальним центральним контролем.

1.3.2 Закон про державні фінанси 1989 року

Закон про державні фінанси 1989 року потребує відповідності із парламентським Законом про витрати державних фінансів. Закон визначає, яким шляхом парламент повідомляє міністрів про відповідність, як вища влада, урядові підрозділи та державні підприємства звітують перед Палатою представників стосовно своїх намірів та результатів діяльності. Звітування, зазначене в Законі, включає як фінансову, так і не фінансову інформацію. Закон про державні фінанси також розглядає банківську систему, інвестування та кредитні угоди.

1.3.3 Закон про державні підприємства 1986 року

У випадку, коли урядові послуги вважають комерційними операціями, Закон про державні підприємства дозволяє уряду надавати ці послуги через таку ж саму організаційну форму, як і у приватному секторі. Державні підприємства (SOE) створені, як компанії вищої влади, які займаються отриманням комерційного доходу з урядових інвестицій.


1.3.4 Закон про фіскальну відповідальність 1994 року

Закон про фіскальну відповідальність 1994 року встановлює принципи формування фіскальної політики у Новій Зеландії, вимагає від уряду регулярно публікувати свої короткострокові та довгострокові фіскальні цілі. Він має справу з фінансовими сукупностями, а не з особистими витратами чи доходами.

Закон вимагає публікувати звіти щодо фіскальної стратегії, економічних та фіскальних інновацій. Мінімальні вимоги стосовно розповсюдження інформації для цих звітів встановлено Законом.


Закон про фіскальну відповідальність

Закон про фіскальну відповідальність:


  • Вимагає відкритості від уряду щодо своїх цілей та пояснень будь-яких змін в них.

  • Гарантує забезпечення зрозумілою фінансовою інформацією з метою проінформованих та концентрованих дебатів навколо фіскальної політики.

  • Вимагає від уряду визначення цілей фіскального управління протягом дванадцятимісячного терміну.



Закон про фіскальну відповідальність встановлює п’ять принципів відповідального фінансового управління:

  • Скорочення королівського боргу до прийнятного рівня.

  • Підтримка королівського боргу на прийнятному рівні.

  • Досягнення та підтримка королівської мережі на відповідному рівні, який забезпечував би захист проти негативних майбутніх подій.

  • Управління фіскальним ризиком.

  • Передбачуваний рівень оподаткування.

Від уряду вимагають від усіх підрозділів висвітлювати відхилення від цих принципів.

Закон не зазначає “прийнятний рівень” боргу. Кожен уряд повинен визначити для себе, який рівень він вважає прийнятним. Законодавство не визначає цілі фіскальної політики. Однак, Закон вимагає від уряду публічно декларувати свої підходи та методи, фінансовий вплив урядових рішень.


2. Ключові поняття новозеландської фінансової системи адміністративного управління

Для того, щоб допомогти уряду реалізувати свою стратегію, сприяти інформованому прийняттю рішень та відповідальності, заохочувати відповідальний та ефективний державний сектор, фінансова система управління, головним чином задіяна у діяльності державного сектору.

Існує декілька шляхів розмірковування щодо діяльності сектору:


  • Діяльність урядового підрозділу у наданні послуг може розрізнятися від використання тих самих послуг для досягнення бажаного для уряду результату.

  • Аналіз діяльності сектору як з позиції споживача, так і з позиції інвестора, що вкладає свої гроші.

  • Те, яким чином діяльність потрібно вимірювати та оцінювати, залежить від природи та ступеню відповідальності за цю діяльність.

  • Фінансова діяльність повинна вимірюватись повністю (метод нарахувань для цієї мети підходить краще, ніж касовий метод).

Концепції, які можна вивести з вищенаведених принципів діяльності, лежать в основі фінансової системи управління державним сектором у Новій Зеландії.

2.1 Внесок, продукція та результати

Внеском можна назвати ресурси (наприклад, капітал, трудові ресурси, кредити, устаткування, інформація та час), які використовують для виробництва товарів та послуг. Наприклад, зарплата поліцейського або політичного радника, покупка та утримання автомобілів є “внесками” у виробництво “продукції”.

Продукцією називають товари, послуги, придбані міністерствами у державного та приватного виробників. Продукція може включати пропозицію політичних консультацій, виконання регулювання (наприклад, обмеження швидкості), надання низки інших послуг, обговорення та управління контрактами, адміністрування переваг.

Урядові підрозділи, державні підприємства та інші постачальники повинні мати можливість визначати свою продукцію, а саме, кількість, якість, час постачання та вартість.


Окремі види продукції комбінуються в групи або класи продукції, які формують загальний набір товарів та послуг. Класи продукції – це рівень, на якому парламент дозволяє придбання продукції через процес виплат. Клас продукції має відповідати наступним критеріям:


  • Продукція однієї групи повинна бути однорідною.

  • Напрямки діяльності (кількість, якість, час та вартість), пов’язані з кожною із груп, повинні надавати відповідну інформацію для прийняття рішень урядом та парламентської перевірки.

  • Рівень деталізації має бути достатнім для того, щоб зробити діяльність підрозділів або інших постачальників відповідальною.

Продукція підрозділів – це товари та послуги, вироблені урядовим підрозділом.

До продукції ззовні підрозділів відносять товари та послуги, придбані міністерством у постачальника, який не є урядовим підрозділом. Наприклад, Міністерство соціального добробуту придбає послуги для суспільства у громадських постачальників та добровільних груп. Державні підприємства часто є постачальниками цієї продукції ззовні підрозділів.

Результати впливають на суспільство, випуск продукції або клас продукції. Уряд вирішує, яких суспільних впливів або “результатів” він бажає досягти. Міністерство шукають шляхів отримати ці результати, які б мали бажаний суспільний ефект (“результат”). Голови підрозділів та інші постачальники розміщують ресурси (“внески”) у виробництво цієї продукції.

Уряд може вирішити, що результат найкращим чином можна досягти шляхом придбання продукції від різних постачальників. Наприклад, для досягнення “низького рівня злочинності”, уряд придбає “продукцію” поліції, Міністерства юстиції, Відділу соціального добробуту та державних підприємств, що працюють у галузі освіти так само, як і інші постачальники. Уряд також може використовувати трансферти (наприклад, допомога за рахунок благодійних фондів), регулювання або законодавство для досягнення бажаного результату.


2.2 Інтереси покупця та власника.

Уряд цікавить дві різні речі у діяльності підрозділів та державних підприємств. Інтереси уряду як покупця та як власника обумовлюють різні підходи до оцінки фінансової діяльності державного сектору.

Уряд, як покупець продукції (товарів та послуг), може вимагати інформацію з усіх торгових контрактів приватного сектору: кількість, якість, час та місце поставки, ціну. Для відповідного встановлення передбаченої діяльності, урядові підрозділи, державні підприємства та інші постачальники повинні мати змогу визначити випуск своєї продукції через вищезазначені показники діяльності.

Уряд є власником ресурсів урядових підрозділів. Як власник, уряд бажає бути певним, що капітальні активи використовуються ефективно, і що підрозділ підтримуватиме потужність для ефективного надання послуг в майбутньому, у відповідності з цілями уряду. Як власник, уряд вимагає звітування, яке б створювало загальноприйняту практику розрахунків у приватному секторі.

2.3 Обрані міністри та відповідальні міністри

Обраний міністр чекає на асигнування від парламенту на придбання класів продукції, виробленої підрозділом або іншим постачальником, або, в іншому випадку, бере на себе витрати, наприклад, на допомогу за рахунок благодійних фондів. В цьому випадку міністр звертається до парламенту з запитом на асигнування.



Асигнування

Коли Палата розглядає законодавство для асигнувань, їх групують у статті “Асигнування” з одним або більше для кожного міністра. Зазвичай, існує пункт витрат для кожного міністерського портфеля, окрім випадків, коли портфель прив’язаний до декількох підрозділів, наприклад, портфель уповноваженого Генерала пов’язаний з Вищим законодавчим відділом, Відділом з питань суворих порушень та Парламентською Радою.

Як правило, один підрозділ керує одним пунктом витрат (асигнуванням), але існує певна кількість підрозділів, які надають послуги більш, ніж одному міністерству. Наприклад, Міністерство торгівлі зараз керує окремими асигнуваннями для розвитку бізнесу, торгівлі, зв’язку, споживання, енергетики ат туризму. Коли прийнято законодавство, вважають, що парламент повинен “передати асигнування”, ресурси міністрам.




Кожний підрозділ має відповідального міністра, який узгоджує специфічні пріоритети власності з головою підрозділу. Відповідальний міністр від імені уряду та народу Нової Зеландії представляє власника капіталу, інвестованого в підрозділ. Відповідальні міністри виступають у ролі власників, пов’язаних з підрозділом, тоді як обрані міністри виступають у ролі покупця державних послуг за асигнування, керовані підрозділами. Здебільшого обрані міністри стають відповідальними міністрами.

Міністри не задіяні у щоденному управлінні своїми підрозділами, але відповідають перед парламентом за загальну діяльність своїх підрозділів.

Підрозділи відповідають за постачання продукції, яку міністри погодилися придбати, та за використання ресурсів, виділених парламентом для цих цілей.

2.4 Корона та її підрозділи

Корону та її підрозділи законодавчо не розділяють, оскільки підрозділ є частиною вищої влади. Незважаючи на цю умову, підрозділи розглядають, як окремі форми для управлінських цілей Корони.

Різниця між Короною та її підрозділами дає змогу головам підрозділів бути підзвітними за речі, за які вони несуть пряму відповідальність та які вони контролюють. Наприклад, тільки активи, контрольовані підрозділом та використовувані при виробництві його продукції, включають до балансу підрозділу. Таким же чином голова підрозділу відповідає за укладання контрактів на продукцію не цього підрозділу, не за послуги, як такі.

Різниця між підрозділами та Короною визнає, що первинна фінансова відповідальність та підзвітність для певних типів доходів та витрат (наприклад, податки та соціальні виплати) залишається на обраному міністрі. Відповідальність підрозділу може бути обмежена до управління збиранням податків або платежами. Наприклад, хоча Підрозділ соціального добробуту виплачує допомогу по безробіттю, його голова не може контролювати загальну кількість виплат. Саме парламент встановлює обсяг виплат та вирішує, хто буде отримувати допомогу. Таким чином, виплати по безробіттю записуються, як витрати Корони, а не як витрати підрозділу. Це розділення діяльності підрозділу та вищої влади відображається у окремих асигнуваннях, банківських рахунках, фінансовому звітуванні щодо витрат підрозділу та корони (наприклад, трансферти).


2.5 Прийняття рішень та підпорядкованість

Уряд приймає рішення щодо:


  • Пріоритетів своїх результатів, щодо того, які результати варто прагнути досягнути.

  • Рівня майбутнього інвестування у організації державного сектору.

  • Рівня виплат, розподіл яких підрозділ бере на себе.

Система фінансового управління допомагає уряду виконувати ці обов’язки наступними двома шляхами:

  • Ресурси розміщуються в міністерствах для придбання спеціальної продукції.

  • Акуратні та повні фінансові звіти є життєво важливими для системи.

2.5.1 Ресурси розміщуються в міністерствах для придбання спеціальної продукції

Голови підрозділів у державному секторі погоджуються виробляти певну кількість продукції та контролювати розміщення ресурсів, необхідних для виробництва цієї продукції. Таким чином голови підрозділів чітко усвідомлюють, що на них чекає, і можуть відповідати за порушення домовлених стандартів діяльності.

Бажаний соціальний результат може бути досягнуто завдяки комбінації результатів від декількох постачальників. Якісна або неякісна діяльність заохотить уряд, якщо існують можливості, змінити комбінацію та придбати більше від одного постачальника і менше від іншого. Уряд може очікувати результатів більше, ніж з одного джерела. Наприклад, міністр соціального добробуту може придбати послуги від ряду громадських постачальників та від добровільних організацій.

Велика частина політичних консультацій, отриманих міністрами, представляє інформацію щодо комбінацій витрат та переваг результатів для допомоги у специфічній діяльності та досягненні цілей.

2.5.2 Акуратні та повні фінансові звіти є життєво важливими для системи

Голови підрозділів та менеджери вимагають акуратної, своєчасної інформації для ефективного керування підрозділами. В свою чергу, уряд та суспільство потребує регулярних звітів для оцінювання діяльності підрозділів. Звітування детальніше ми розглянемо у розділі 5.


2.6 Ієрархія підпорядкованості у державному секторі

Для того, щоб оцінити діяльність необхідно її виміряти. Ефективні системи вимірювання гарантують охоплення усієї цілком достовірної інформації, пов’язаної з діяльністю. Уряд може запропонувати нагороди та вжити караючих заходів, відповідно до ролі, яку він відіграє – покупця або власника.




следующая страница >>