vchilka.in.ua 1

СТАНОВЛЕННЯ ТА РОЗВИТОК


КАЗНАЧЕЙСЬКОЇ СПРАВИ
План

1.Історичні умови започаткування інституту казначейства.

2.Необхідність та передумови створення системи казначейства в Україні.

3.Еволюція казначейської справи в Україні.
Сучасне казначейство має глибокі історичні корені свого зародження, становлення та розвитку.

Прообразом казначейства можна вважати княжу казну. За часів правління великих і удільних князів державні доходи зосереджувались у казні князя, яка крім того слугувала сховищем матеріальних цінностей князівств. У той час ще не було чіткого розмежування між особистою власністю князя та власністю держави, що породжувало безконтрольність у витрачанні коштів, ослаблювало фінансову систему держави.

У роки Запорізької Січі (кінець XV ст. по 3 серпня 1775 p. – Маніфест Катерини ІІ про ліквідацію Запорізької Січі) державні фінанси підпорядковувалися гетьману і були невіддільні від його приватного господарства. Тоді й було організовано державний (військовий) скарб, доходи якого за часів Б.Хмельницького становили сотні тисяч золотих.

Січовий скарб був сховищем не тільки грошей, а й різних цінностей, які поступали в розпорядження кошового отамана та козацької ради. Скарб був також складом військових клейнодів та оздоб, вогнепальної зброї та бойових припасів.

В цілому, незважаючи на складні умови Визвольної війни середини ХVІІ ст., фінанси козацької держави були добре організовані. Державний скарб успішно виконував покладені на нього функції. Однак неподільність особистих коштів гетьмана і державного скарбу спричиняла негативний вплив на фінансовий стан козацької держави. При усуненні від влади, арешті чи смерті гетьмана важко було відділити його власні кошти від державних, чим одразу ж користалися зацікавлені сторони.

З прийняттям у 1710 році П.Орликом так званої Бендерівської Конституції відокремлювався державний скарб від осо­бистих коштів гетьмана і передавався в розпорядження гене­рального підскарбія. старшинсько-козацької ради (парламенту).


У Конституції П.Орликом дається конституційне визначення державної казни (військової скарбниці) – то є державний скарб і фінанси у гетьманській державі.

Державний скарб за козацької доби залишався під контролем російського уряду. Царський указ 1754 року вимагав подавати точні відомості про доходи та видатки українського скарбу. Спеціальні інструкції регулювали діяльність двох генеральних підскарбіїв, один з яких обов’язково був росіянином. Із скасуванням у 1764 році гетьманства фінансова система України була об’єднана з фінансовою системою Російської імперії.

У Росії згадка про казначейство вперше зустрічається у ХV ст. Вже тоді княжа казна, яка знаходилась у Кремлі на казенному дворі, набула значення центрального фінансового відомства. Казенні двори стали першими державними установами російського середньовіччя, початком системи централізованого управління Російською державою.

У 1821 році у складі Міністерства фі­нан­сів було створено Департамент державного казначейства, якому підпорядковувались усі центральні і місцеві фінансові структури. Головними завданнями Департаменту як спеціального фінансового органу, що відав касовим виконанням державного бюджету, були:


  • контроль за рухом коштів, за надходженнями та витратами усіх казначейств;

  • здійснення головного рахівництва усіх надходжень та витрат держави.

У віданні Департаменту перебували місцеві органи – казенні па­лати. Повноваження всіх губернських і повітових казначеїв были уніфіковані єдиною інструкцією, в якій чітко визначався предмет і сфера їх діяльности, порядок прийому платежів, видача та зберігання коштів тощо.

Усі зібрані органами казначейства доходи надходи­ли на єдиний рахунок у державному банку.

Таким чином, у Російській імперії складається чітка структура органів казначейства- від центрального (департаменту державного казначейства) до місцевих (губернських і повітових).


З утворенням у 1922 pоці СРСР було створено єдиний бюджет, до складу якого включались бюджети сою­зних рес­пуб­лік. Зміна політичної орієнтації у державі, відхід від загальносвітових цивілізованих шляхів соціально-економічного розвитку позначилися на системі виконання бюджету. Казначейство було ліквідовано, оскільки ка­сове ви­конання державного бюджету здійснював Держбанк СРСР. Таким чином, відійшли від практики виконання бюджету через систему казначейських органів. Встановилась банківська система виконання бюджету, яка проіснувала весь радянський період розвитку держави.

Після проголошення у 1991 році незалежності та побудови соціально зорієнтованої економіки ринкового типу розпочався період відродження казначейства в Україні. Важливим завданням на цьому етапі є вибір найприйнятнішої з точки зору доцільності та можливості використання в українській дійсності моделі казначейської системи виконання бюджетів.
2.Необхідність та передумови створення

системи казначейства в Україні

В Україні діюча до утворення казначейства банківська система вико­нання бюджету відповідала основним вимогам еконо­міки, котра централізовано планувалася та директивно управля­лася. Її функціонування забезпечувалось взаємодією держав­них банків, які вирішували широкий спектр питань: прийом та зарахування надходжень на відповідні ра­хунки, ведення обліку доходів та видатків державного та місцевих бюджетів, складання та подання звітів про касове виконання бюджетів та інші операції, пов’язані з касовим виконанням бюджету. Основним орга­ном, який здійснював касове виконання державного та міс­цевих бюджетів, був Державний банк СРСР.

Банківська система касового виконання бюджетів, яка успішно функціонувала в умовах централізованої планової економіки, не здатна була адаптуватись до нових умов. Використання такої системи, за умов здійснення ринкових реформ, не відповідало вимогам і потребам ринкової економіки, стало гальмом на шляху ринкових перетворень.


Практика касового виконання державного бюджету бан­ками була розрахована на систему єдності банків і не від­повідала дворівневій банківській системі, яка почала фор­му­ватися в Україні наприкінці 80-х років. Національний банк у цей час зосередив увагу на питаннях організації грошово-кредитного обігу, значно послабивши пріоритетність своєї діяльності у сфері виконання бюджетів. Бюджетні кошти зосередились у недержавних банківських установах, для яких виконання бюджету не було пріоритетним напрямком діяльності. Разом з тим, відповідно до чинного законодавства комерційні банки отримали економічну самостійність щодо розпорядження як банківським капіталом, так і залученими коштами. Це призвело до послаблення обліку бюджетних коштів, усунення комерційних банків від контролю за їх використанням.

Головним недоліком діючої до створення казначейства си­стеми акумуляції та обліку доходів державного бюджету була неоперативність. Це проявлялось у тому, що між датою збору та надан­ням інформації і реальним зарахуванням сум податків і платежів, що надійшли, проходило від двох до чотирьох робочих днів. Звітність про надходження доходів поступала лише в кінці міся­ця, наступного за звітним. Таким чином, ця система об­ліку доходів не дозволяла своєчасно отримувати інформа­цію про обсяг доходів. Це в свою чергу, негативно позна­чалося на точності короткострокових прогнозів про надходження по­дат­ків та платежів, встановленні реальних лімітів витрат з бюджету, а отже на своєчасності фі­нансування загальнодержавних потреб.

Залишалось неврегульованим також питання виконання ви­датко­вої частини державного бюджету. Діюча система допускала фіксування грошових коштів в обліко­вих регістрах лише на стадії платежу, коли можливість маневрування державними фінансовими ресурсами вже прак­тично втрачено. Кошти, що надходили на рахунок доходів, спочатку що­денно перерозподілялися між міністерствами та відом­ства­ми, а вже потім перераховувалися конкретним споживачам. Це не дозволяло оперативно отримувати інформацію про видатки та перераховувати кошти за призначенням, а, отже, ефективно контролювати дані операції.


Звітність про касове виконання державного бюджету в багатьох випадках не відповідала одній з основних вимог, що висуваються до бухгалтерських регістрів, – достовірності. Звіти, які подавали міністерства та відомства, через гро­мізд­кість підвідомчих їм структур, різницю в підходах до планування видатків, від­сут­ність попереднього та поточного контролю за витра­чанням бюджетних та позабюджетних коштів не давали можливості визна­чити дійсні потреби і суму заборгованості за тією чи іншою статтею бюджету. До того ж банківська звітність не врахову­вала операцій по взаємозаліках бартеру, вексельно­му обігу, які складали понад 20% загальної суми надходжень.

За умови гострої нестачі бюджетних коштів така організація виконання бюджетів не дозволяла маневрувати фінансовими ресурсами з метою найбільш раціонального їх використання. Для оперативного маневру­вання обмеженими фінансовими ресурсами держави, спрямування їх на першочергові соціально-економічні потреби потрібно було створити нову фінансо­ву структуру з відлагодженим механізмом виконання бюджетів. Тому 27 квітня 1995 p. Указом Прези­дента України за № 335/95 створено Державне казначейство України, а постановою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 p. за № 590 затверджено Положення про Державне казна­чейство України.

Відповідно до Указу Президента України та постанови Уряду, Державне казначейство України повинно виконува­ти весь комплекс завдань, пов’язаних з касовим виконан­ням бюджетів усіх рівнів, та ефективним управлінням бюджетними коштами. Воно покликане впорядкувати вико­ристання державних коштів, сконцентрувати їх на най­важли­віших напрямках соціального та економічного роз­витку суспільства.

Створення постійно функціонуючої системи державного казна­чейства як ефективного та дієвого інструмента касового виконання бюджетів здійсню­валось поетапно і супроводжувалося пере­розподілом функцій між банківською і фінансовою систе­мами з подальшим їх зосередженням у системі казна­чейства.


3.Еволюція казначейської справи в Україні
З часу створення Державного казначейства України можна виділити такі основні етапи його розвитку залежно від економічної ситуації, що складалася у державі.

Жовтень 1992 р. – жовтень 1995 р.

На цьому етапі відповідно до Указу Президента України від 18 червня 1993 p. №210/93 “Про порядок касового виконання Державного бюдже­ту України” в Україні з 1 липня 1993 року перейшли на нову систему виконання видаткової частини державного бюджету. Для цього на базі під­роз­ділів Головного бюджетного управління Міністерства фінан­сів України було створено Управління виконання державного бюджету, а при фінансових управліннях і відділах – спеціальні групи з фінансування видатків державного бюджету.

Це дозволило забезпе­чити здійснення Міністерством фінансів України функції обліку видатків державного бюджету, яка раніше забезпечувалась банківською системою. При цьому фінансування ви­дат­ків почало здійснюватись у межах доходів, які реально надійш­ли до державного бюджету, а також за рахунок кре­ди­тів, що на­давалися Національним банком Міністерству фінансів.

Протягом цього пе­рі­­о­ду було розроблено концептуальні засади системи Держав­ного казначейства, які знайшли своє відображення в Ука­зі Президента України “Про Державне казначейство Украї­ни” та в “Положенні про Державне казначейство України”.


  • Листопад 1995 р. – грудень 1997 р.

Цей етап характеризується створенням на базі Управління виконання Держав­ного бюджету України Міністерства фінансів та відповідних підрозділів міс­цевих фінансових органів у листопаді 1995 p. системи Дер­жавного казначейства, до якої увій­шли Головне управління Держав­ного казначейства Украї­ни, Управ­ління Державного казначейства в АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі, ра­йонні (міські) відділення.

За цей час було завершено передачу функцій фінансу­вання від галузевих управлінь Міністерства фінансів Голов­ному управлінню Державного казначейства; впроваджено єдиний казначейський рахунок у Національному та уповноважених комерційних банках для зараху­вання доходів державного бюджету та проведення видатків; підготовлено і впроваджено порядок оплати витрат з єди­ного казначейського рахунку. Саме цей період слід вважати якісно новим у розвитку і впровадженні казначейських принципів в Україні.


З 1 квітня 1997 року була запроваджена казначейсь­ка система виконання державного бюджету за видатками, яка передбачала відкриття рахунків розпорядникам коштів у системі органів казначейства. На казначейську систему виконання видаткової частини бюджету, принциповою озна­кою якої є здійснення видатків шляхом оплати рахунків, переведено практично всі установи, що отримують і вико­ристовують у своїй діяльності кошти дер­жавного бюджету.


  • Січень 1998 р. – грудень 2000 р.

Характеризується завершенням переведення на казна­чейську систему виконання державного бюджету практично всіх головних розпорядників бюджетних коштів, проведен­ня підготовчої роботи по переведенню на казначейське обслу­гову­вання силових міністерств і відомств, які мали свої особливості, що зумовило потребу у структурній перебудові їхньої галузевої фінансової системи. Так, наприклад, Міністерство оборони України скоротило підпорядкованість розпорядни­ків коштів із п’яти ланок до трьох.

У 1999 році установи Міністерства оборони та інших сило­вих міністерств були переведені на казначейське обслуговування. Завершено охоплення казначейською систе­мою виконання бюджету всіх розпорядників коштів держав­ного бюджету, при цьому здійснення платежів з бюджету відбувається через оплату рахунків розпорядників бюджетних коштів на користь постачальників товарів, робіт та послуг.

У цьому ж році було розпочато переведення на казна­чейське обслуговування позабюджетних коштів бюджетних установ та організацій. Тим самим були створені необ­хідні передумови для включення цих коштів до державного бюджету як це передбачено Законом України “Про Державний бюджет України на 2000 рік”, де позабюджетні кошти включені до спеціального фонду як складова частина державного бюджету.

Важливим етапом підвищення ефективності управління бюджетними коштами стало створення Внутрішньої платіжної системи державного казначейства та вхо­д­ження казначейства в систему електронних платежів Національного банку України. Це дозволило значно скоротити терміни проходження платежів, збільшило обіговість бюджетних коштів, забезпечило прозорість бюджетного процесу та цілісну систему контролю за рухом бюджетних коштів. Разом з тим, відкриття системи кореспондентських рахунків в Національному бан­ку України дозволило консолідувати бюджетні рахунки на єдиному казначейському рахунку, і, відповідно, позбавитись ризиків при зберіганні бюджетних коштів.


  • З 2001 р. починається новий етап у розвитку Держав­ного казначейства України.

2001 рік став для казначейства роком оптимі­зації процесу управління бюджетними ресурса­ми шляхом удосконалення функцій з виконання дохідної та видаткової частин бюджету. Прийнятий у цьому році Бюджетний кодекс на законодавчому рівні визначив засади казначейського обслуговування бюджетів та розпорядників бюджетних коштів, що дає можливість органам казначейства проводити єдину політику у сфері виконання бюджетів.

Власне цей рік став роком зміни статусу державного казна­чейст­ва: із клієнта банку казначейство стало учасником системи електронних платежів Національного банку України (СЕП НБУ). Це значно скоротило тер­міни проходження платежів, збільшило обіговість бюджет­них коштів, надало можливість для складання щоденної опе­­ратив­ної звітності з обліку доходів державного бюджету, яка до цього часу надавалась виключно Національним банком України на другий або третій робочий день з моменту платежу.

Процес розвитку системи державного казначейства про­довжується. З плином часу воно при­ймає все більш розвинені форми і державну значимість.

Суттєвим кроком у розвитку фінансової системи держави стало переведення на казначейське обслуго­вування місцевих бюджетів. Це дало змогу володіти достовірною інформацією про надходження за видами доходів і бюджетів у режимі реального часу, здійснювати контроль за цільовим спрямуванням бюджетних коштів, надавати звітні дані зацікавленим органам для здійснення аналізу та прийняття управлінських рішень.

Подальший розвиток інституту казначейства має відбуватися в напрямі поступового формування повнофункціональ­ної системи, що працює за міжнародними стандартами бух­галтерського обліку та звітності, яка би достатньою мірою забезпечувала прозорість виконання бюджету, а також спри­яла прогресивній формі організації збору та обробки фінансової та статистичної звітності на основі використання сучасних інформаційних технологій. Це вплине на організа­ційну структуру центрального апарату та територіальних органів Державного казначейства, а також призведе до змі­ни їх юридичного статусу.

Контрольнi запитання:


  1. Які функції виконувало казначейство на початко­вих етапах свого зародження?

  2. Де і ким вперше дано конституційне визначення дер­жавної казни?

  3. Які передумови створення Державного казначейст­ва України?

  4. Охарактеризуйте етапи розвитку Державного каз­на­­чейства України.

  5. У якому напрямку має відбуватися подальший розвиток державного казна­чейства?

  6. У чому полягає зміст касового виконання бюджетів?

  7. Охарактеризуйте відомі Вам системи касового виконання бюджетів.